新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称“新行政诉讼法”）自2015年5月1日开始实施，其在扩大受案范围、强化受理程序约束、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等方面进行了修订，使得各项规定与现实情况衔接更加密切，也将“民告官”这一自古有之的现象再次向前推进了一大步。但是，新行政诉讼法包括司法解释对包括“利害关系人”在内的部分问题还是没有明确规定，诉讼中进行认定的障碍依然存在。笔者以实际代理的一个案件为例，着重讨论新行政诉讼法实施背景下对利害关系人的认定。

一 案件简介

某养殖公司（笔者作为代理人）因其养殖海域被某投资公司建港施工污染，遂于2014年7月对投资公司提起诉讼（下称“污染案件”），请求赔偿损失。在案件开庭审理过程中，被告投资公司认为养殖公司提交的海域使用权证书取得程序违法，于是作为原告于2015年4月另案提起行政诉讼，将海域使用权证书的发证机关和登记机关作为行政诉讼的被告，请求确认被告政府机关颁发海域使用权证书的行为违法并撤销海域使用权证书，同时申请中止污染案件的审理[1]。养殖公司得知投资公司提起行政诉讼后，以第三人的名义申请参加了行政诉讼，并提出了主要的三点意见：第一，养殖公司取得海域使用权证书的行为合法；第二，投资公司并非涉案行政行为的利害关系人，不具有行政诉讼原告的主体资格；第三，投资公司提起的行政诉讼已经超过起诉期限。法院认为，关于投资公司作为原告的主体资格是本案首先应当重点审查的问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（下称《解释》）第十三条规定了公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼的四种情形，其中第四项为“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”。在投资公司提起的行政案件中，养殖公司主张其并非具体行政行为的利害关系人主要有三点理由：一是行政机关作出行政行为之时及其后的时间内，该行政行为本身并不影响投资公司的任何权利和利益，颁发及登记海域使用权证书的行政行为与投资公司无关；二是行政机关作出行政行为时（2009年和2010年）投资公司尚未成立，其工商登记的成立日期为2013年；三是尽管投资公司以提起行政诉讼的方式实际承认了其给养殖公司造成的污染损害后果，但投资公司给养殖公司造成的污染损害系因其违法用海及施工引起，与行政机关的审批及发证行为没有任何关系。因此投资公司不具有行政案件的主体资格。

    二 行政诉讼利害关系人的认定

    （一）利害关系如何认定

根据上述案件，引申出关于行政诉讼利害关系人的两个问题：第一，“利害关系”如何认定？第二，“利害关系”应当在哪个阶段进行审查？新的行政诉讼法及其司法解释都没有对“行政行为的利害关系人”给予明确的定义或者释明，加之新行政诉讼法修改的背景也是为了扭转“立案难、审理难、执行难”的局面，因此新修订的行政诉讼法扩大了受案范围，具体表现为：将对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，纳入受案范围。本案中投资公司提起的行政诉讼显然属于第一种情况即对于行政机关作出的关于确认海域的使用权的决定（本案中表现为颁发并登记海域使用证书的行为）不服的，属于行政案件的受案范围。但是投资公司并非行政行为的相对人，在本案行政机关颁发海域使用权证书并登记时，投资公司尚未成立，行政行为作出时投资公司显然不是法律规定的“利害关系人”。但是，行政行为作出数年之后，投资公司因为作为污染案件的被告是否与当年的行政行为有了关联从而构成法律规定的“利害关系人”？笔者认为，投资公司在这种情况下并不符合行政诉讼法规定的利害关系人的身份，原因如下：第一，行政诉讼法规定的“利害关系人”应当与行政行为具有“关联”，且该种关联是必要的、密切的或者说是紧迫的，表现为行政行为的作出会使“利害关系人”承担或者将要承担一定的责任或履行一定的义务，或者是影响或剥夺“利害关系人”正在享有或将要取得的权利或利益。如果一个主体在行政行为作出之时尚不存在而在多年之后主张其与行政行为之间具有“关联”，恐怕除了不符合立法宗旨，也不符合人们常情和常理的认知。投资公司于行政行为作出三、四年之后才登记成立，行政行为的作出实难被认定对其产生影响并发生关联。第二，在污染案件中，因为案件正在审理过程中，法院并未判决投资公司承担任何责任，假设法院最终判令投资公司不承担任何责任，那么即便行政行为作出之时投资公司已经成立，其在没有承担任何责任的情况下，能够以“利害关系人”的身份作为行政案件的原告吗？显然不能。因此，在污染案件尚未审结的情况下，投资公司以其承担责任的可能性主张其为行政行为的利害关系人的观点也是难以成立的[2]。如果仅以某种尚未发生但可能发生的“可能性”作为确定行政诉讼利害关系人的依据，那么则可能会导致某些主体利用“可能性”提起诉讼，以达到拖延正在进行的诉讼或者干扰行政行为的作出，然而，这并不是新的行政诉讼法扩大受案范围的本意，这样不仅会增加法院的工作量，造成司法资源的浪费，也会在某种程度上对行政行为的作出产生妨碍。因此，严格认定“利害关系”即便在当前的立法背景下也依然是必要和必须的。

（二）利害关系的审查阶段

新行政诉讼法第四十九条第一款规定的提起诉讼应当符合的条件即为原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，也即，在本文讨论的背景下，原告起诉时即应当符合行政行为利害关系人的身份，如果不符合起诉条件，则法院应当作出不予立案的裁定，这有明确的法律条文规定，不能逾越。但是，在立案审查阶段，通过表面审查的方式往往不能准确判定起诉人与行政行为是否具有利害关系或者该种利害关系是否是“法律上的利害关系”，新行政诉讼法第二十五条规定的利害关系在某些情况下如果不通过进一步审查或者审理，很难从表面的立案文件中准确判定。加之很多法院立案庭法官对于行政审判业务知识的欠缺，立案审查阶段尚不能对起诉人是否符合“利害关系人”这一起诉条件作出判定。因此，为了最大限度保护原告的诉讼权利，对于利害关系人的认定，如果法律关系简单、明确，立案时即能够准确判定是否属于法律规定的范围，则应当在立案阶段予以明确，不符合该种起诉条件的裁定驳回起诉；如果立案阶段的初步审查尚不能准确认定或者对于该种利害关系存疑，则笔者建议将审查放在实体审理阶段，在查明具体事实的基础上，依法作出判断。

笔者代理的前述案件的一审阶段已经结束，法院立案后经审查认为养殖公司系2009年至2010年取得海域使用权证书，而投资公司于2013年登记成立，被告行政机关作出审批及发放海域使用权证的行为时，投资公司尚未依法设立，该行政行为既未侵害原告的合法权益，也未导致原告因此承担义务，养殖公司起诉投资公司系因投资公司违法用海及施工引发，与被告作出的行政行为没有关联关系。因此投资公司与被告作出的审批及发放海域使用权证的行政行为没有利害关系，投资公司不具有诉讼主体资格，依法裁定驳回投资公司的起诉。[3]

需要说明的一点是，本案中无论是养殖公司还是作为被告的行政机关提出的起诉期限问题，一审法院并未在裁定书中予以阐明。事实上，投资公司起诉时已经超过了旧行政诉讼法规定的三个月的起诉期间。[4]但是在笔者与承办法官沟通的过程中，承办法官曾提出一个观点，即根据新行政诉讼法第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，故先不讨论海域使用权的性质，法官认为即便投资公司提起诉讼超过三个月的起诉期间，如果行政行为确实违法，则在起诉未超过最长起诉期间的情况下，还是应当对行政行为进行审查而不是因此驳回投资公司的起诉。但是笔者对这一观点持不同意见，即超过起诉期限应当驳回起诉，而最长起诉期限的规定限制的应当是行政行为作出一定时间后法律便不再干预。关于起诉期限的问题，本文不再展开讨论。

三 结语

严格地说，“利害关系人”并非新行政诉讼法首创或修改的内容，之前的行政诉讼法对此也早有规定，但无论旧法还是新法，包括司法解释，均没有对利害关系人的内涵和外延进行界定，在司法实践中，这给予了法院和法官一定程度上的自由裁量权。利害关系人的种类千差万别，其参与诉讼途径可以选择，加之法律对利害关系人的相关规定不足，缺乏具体界定标准，因此，各地各级法院对利害关系人的态度大相径庭。有的法院侧重于通过第三人诉讼途径解决利害关系人问题，将问题的主动权掌握到自己手中。有的法院侧重于放宽原告范围，将主动权交于当事人把握。在利害关系人与具体行政行为关系远近、利害大小的问题上，法院的适用标准也有很大区别。有的法院采用直接关系、间接关系为标准来分门别类，有的法院则采用受损利益的大小为标准，还有其他标准不一一列举。由于标准的不一，造成利害关系人在不同法院受到的待遇不一，也造成司法裁量权的过于宽泛。如何形成一个统一的适用标准，是研究利害关系人问题的重要方面，也是解决有关利害关系人司法适用难题的关键。[5]笔者认为，对于利害关系人参加诉讼，首先应当以其自由意志表明的身份确定，比如其以原告身份起诉或者申请作为第三人参加诉讼，在法院认为查明案件的必要情况下，由法院追加作为第三人参加诉讼。而在利害关系的认定上，通常情况下应当遵循必要、密切的“关联性”原则，严格把握利害关系人的法律地位。但是，在大立案格局实践进程中，立案阶段对于利害关系人身份的审查应当宽严适度，从保护行政行为相关方利益的角度，还是应当先予以立案，在实体审查过程中进一步认定利害关系人的身份和法律地位。

[1] 理由是污染案件的审理应当以行政案件的结果为依据，如果原告取得海域使用权证书不合法，海域使用权证书被撤销，则投资公司不必在本案中承担责任。

[2] 虽然养殖公司认为投资公司对污染事故负有责任，应当承担责任，但正如养殖公司在行政案件中提出的观点一样，该种责任的承担是基于其违法的施工行为造成的污染，与行政机关的审批及发证行为没有任何关系。

[3]笔者撰写本文时，案件尚处于投资公司的上诉期。

[4]投资公司的起诉期间在2015年5月1日之前届满，故依法适用三个月的起诉期间。

[5] 曾卫、朱娅敏：《行政诉讼利害关系人判定标准探讨及司法适用》。