辽宁伯宁律师事务所律师 孔宪毅
摘要：PPP（public-private-partnerships）模式在公共基础设施领域方兴未艾，其涵盖的领域几乎已经扩展到传统上由公营部门垄断的所有领域，但各国对PPP的却有不同的定义。PPP模式的特征体现为在合作合同中各方的责任与职能明确予以界定、合理划分风险、私营部门的合理回报。PPP模式的作用表现为有效吸引民营资本以弥补公共资金不足的困境、提供基础设施的建设、运营的成本，提供运营的效率。
关键词：PPP模式的概念、特征、作用
一、ppp模式的概述
随着越来越多的国家倾向于寻求由私营部门提供传统上由公营部门向公众提供的公共服务，这种私营部门与公营部门合作提供公共服务的形式我们称之为ppp模式，即公私合作伙伴模式，而公私合作(PPP)一词最早由英国政府于1992年提出,当时界定为政府与私营商签订长期协议,授权其代替政府建设、运营或管理公共设施,并向公众提供公共服务。[1]由于存在多种表现形式与缔约方案，ppp 的确切含义往往需要根据案例的不同情况来确定，甚至世行、IMF、欧盟等国际机构对 ppp 所建立的定义和分类标准也存在差异。[2]欧盟(2003)则限定解释PPP概念,“公私伙伴关系是公共部门和私营部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。[3]亚洲开发银行的公私合作手册将ppp定义为“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。[4]所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。[5]从上述各种定义来看，亚洲开发银行与欧盟的ppp定义几乎一致，就是公私合作向公众提供基础设施或服务。我国没有针对PPP的专门立法，因此也没有ppp的立法定义，但我国今年发布的部门规章对特许经营权的含义定义为“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”[6]该定义没有涉及公营部门和私营部门合作的内容，但与ppp的定义的内涵具有部分的一致性。笔者倾向于欧盟和亚洲开发银行对ppp的定义，因为该定义较为简洁且高度概括，其他几种定义多为ppp的表现形式的概括与特征的罗列。本文将ppp模式定义为公共部门与私营部门合作向社会公众提供基础设施或服务的双方互利的合作模式。
二、ppp模式的涵盖领域与特征
（一）ppp模式的涵盖领域
在ppp模式的发祥地英国，ppp项目贯穿政府活动的各个层级，从中央政府到各大区直至市郡级政府，项目涵盖多个领域，包括：交通领域，教育领域，医疗卫生领域，公检法领域，国防工程项目，以及水工程、废物管理、街道照明、消防站!政府办公楼、福利住房等，但在英国推行比较成功的领域，主要包括监狱、道路、医院、学校等。[7]而在全球范围内，在发电和配电、供水和卫生、垃圾处理、地下管道、医院、校舍和教学设施、体育场馆、航空管制、监狱、铁路、公路、计费和其他信息技术系统、住房领域已经采用了ppp模式。[8]实务操作中，ppp模式的表现形式大致有以下几种形式：设计-建设[Design-Build（DB）]、运营或维护合同[Operation & Maintenance Contract (O & M)]、设计-建设-融资-运营[Design-Build-Finance-Operate (DBFO)]、建设-拥有-运营[Build-Own-Operate (BOO)]、建设-拥有-运营-移交[build-Own-Operate-Transfer (BOOT)]、购买-建设-运营[Buy-Build-Operate (BBO)]、建设-租赁-运营-移交[Build-lease-operate-transfer (BLOT)]、运营许可（Operation License）、单纯融资（Finance Only）。[9]我国在供水、地铁、公路等领域有ppp项目出现，随着我国对ppp模式的重视，ppp模式的适用领域呈逐渐扩大之势，我国政府鼓励“在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。”[10]与ppp模式适用发达的国家英国相比，我国ppp模式适用的领域还是较窄，尚有很大的扩展空间。从上述ppp模式适用的领域来看，都是在传统上应该由公共部门向社会公众提供公共品或服务的领域。
（二）ppp模式的特征
1.合作合同须界定各方的职能和责任。
公私合作的共同目标是向社会公众提供优质的公共品或服务，而合作方共同追求的PPP模式中的公共利益在具体实践中往往由抽象的目标转化为具体的私人合作方行为准则的律师在草拟公私合作协议时，以契约方式细化或固化公共利益目标并将其转化为私人合作方的基本义务设定具体的行为标准。[11]同时，政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者。[12]监督任务可能包括监督服务质量，解决合同纠纷和客户投诉，实施制裁和业绩奖励，以及在合同终止和续签时重新谈判合同条款。[13]这些行为准则都是PPP模式合作合同的通常必备的条款所涵盖的内容。
2.公共部门与私营部门以合理的方式共担风险
合作项目风险应该由具有抗风险能力和控制风险能力的合作者来分担，[14]PPP项目本质上是公共部门与社会投资者之间一系列合约安排与风险分摊。[15]有鉴于此，PPP模式的合作合同中通常据此进行风险分配安排，将项目的建设风险、运营风险、市场风险、税率变化的风险、自然条件的风险、项目选择与设计中的设计缺陷不成熟的建筑技术风险由私营部门承担，政治和政策风险由公共部门承担， 项目选择与设计中的项目设计与项目选址风险、立法变化风险、社会风险、外汇风险、合作中风险责任分配不当权力分配不当风险是合作双方的共同风险，由双方共同承担应对。如发生风险错配会导致合作双方双输的局面。
3.私营部门取得事先规定的业绩后应获得相应的资金回报。
社会资本介入公共资源、提供公共产品，它注定使得PPP模式更具宽泛的价值含义和多元的价值考量，PPP模式单纯地追求公共利益价值并不现实，也缺乏生命力。[16]私人资本的逐利性决定了在取得项目合同规定的业绩后有权获得参与PPP项目的收益，PPP模式合作合同均有此约定，即公共部门与私人资本方面按照出资比例或其他约定分享合作项目的成果，包括分享项目产品、分享项目设施服务、分享项目建成投产后的净收益或超额利润等。[17]因此，如果没有这样的约定的PPP模式也注定是无法成功的。
三、ppp模式的作用
1.能有效调动私营资本以弥补公共部门资金投入匮乏的局面
在PPP初起之时，人们就是把PPP当作一种融资的形式，直到现在还有相当多的人认为PPP是一种融资模式。[18]在我国，近年来地方债务激增。为了控制政府负债，财政预算管理日趋严格，地方政府越来越难以单纯依靠政府负债进行公共基础设施等方面的建设，增加公共服务供给。[19]面临上述压力，大多数政府的财力有限，融资压力巨大，成为调动私人资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的私人资本。[20]譬如以轨道交通为代表的大型基础设施投入巨大，能够间接产生巨大的社会效益，但不能产生直接的经济效益，回报周期漫长，如此巨额投入，完全依靠公营部门独自投入已经不能满足社会对大型基础设施的需求，因此，通过引入PPP模式，有效调动私营资本的力量，使得公营部门能够做到“四两拨千金”的作用，以北京地铁四号线项目为例,采用公私合作方式一方面节省了政府财政支出,另一方面政府承担了较传统方式下更少的风险和责任。[21]
2.有效降低基础设施的建设与运营成本
第二次世界大战之后的很长一段时间，各国的公共服务都主要由政府提供，无论是公共服务项目的投资、建设还是运营，都完全依靠政府承担。然而，公共部门并不比私人部门见多识广，设备和人员缺乏，对信息的收集和处理能力有限，官僚制导致的低效率都证明在公共服务领域必须重新审视政府角色，即政府发挥促进者和监管者的作用，公共物品的生产与经营则应更多地留给市场，更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。[22]如北京地铁复八线是由北京市政府投资兴建的，总长仅11公里，当年投资概算25亿元，因为资金赶不上趟儿，断断续续建了12年，最后决算高达80多亿元。[23]在PPP模式下，PPP的项目公司要承担项目建设成本超支和项目竣工延期的风险。可见，PPP模式是可以发挥私营部门的高效率的优势，有效降低基础设施的建设成本。北京地铁4号线项目首次采用特许经营模式，引入香港地铁投资；奥运支线实现了国内轨道建设中第一个“建设-移交”模式。同时，北京基础设施投资公司还通过企业债券、短期融资券、中期票据等方式实现多元化融资，并且开创性地实施了对银行进行贷款招标、绑定利率等方式，一方面扩大了融资渠道，另一方面大大节约了融资成本。截至目前，已经实现节约融资成本22亿元，到2015年，预计将共节约成本110亿元。[24]
3.提高基础设施的运营效率
如何有效利用稀缺公共资源，是政府部门面临的重大挑战，许多政府都未能实现这一目标，原因是公共部门缺少或根本没有提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此其基础设施建设和运营效率较低。PPP允许政府将运营职能转移给高效的私人运营商，同时保留和完善监管及监督等公共部门的核心职能。这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。[25]许多PPP模式的成功案例表明通过私营部门的专业化地高效有序运作，能够极大提高基础设施的建设和运营的产出比，提升基础设施的运营效率
[1]饶为富、李蔚，铁路投资新理念—公私合作项目融资，铁道工程学报，2007年第3期。
[2]赖丹馨、费方域，公私合作制（ppp）的效率：一个综述，经济学家，2010.07。
[3]张卫山，论中国公共基础设施公私伙伴关系的民法调整，2011年湖南大学硕士学位论文。
[5]http://jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/201410/t20141031_1155368.html
[6]见《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条
[7]杨芳，浅析ppp模式的合与分，建筑经济，2009年第四期
[9]http://searchcio.techtarget.in/definition/Public-private-partnership-PPP
[10]http://finance.ifeng.com/a/20150514/13704650_0.shtml
[11]陈婉玲，公私合作制的源流!价值与政府责任，上海财经大学学报，第16卷第5期
[12]赖丹馨、费方域，公私合作制（ppp）的效率：一个综述，经济学家，2010.07
[13]陈婉玲，公私合作制的源流!价值与政府责任，上海财经大学学报，第16卷第5期
[14]杨芳，浅析PPP合作模式的“合”与“分”，建筑经济，2009年第4期
[15]何寿奎，傅鸿源，基于风险分摊的 PPP 项目投资决策与收益分配研究，建筑经济，2006.10
[16]陈婉玲，公私合作制的源流、价值与政府责任，上海财经大学学报，第16卷第5期
[17]杨芳，浅析PPP合作模式的“合”与“分”，建筑经济，2009年第4期
[18]http://jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/201410/t20141031_1155368.html
[19]http://opinion.caixin.com/2015-03-24/100794110.html
[21]城市轨道交通户户尸投融资模式，完成单位：北京市基础设施投资有限公司，
[22]陈婉玲，公私合作制的源流、价值与政府责任，上海财经大学学报，第16卷第5期
[23]h ttp://images2.wenming.cn/web_ssbg/ziliaoku/btdt/201401/t20140122_1710455.shtml
[24]http://images2.wenming.cn/web_ssbg/ziliaoku/btdt/201401/t20140122_1710455.shtml
[25]http://www.adb.org/zh/documents/public-private-partnership-ppp-handbook
